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张军: 考核的增长 : 环保问责如何影响中国的经济增长?
今天的主题涉及到所谓高质量发展。实际上中国在过去五年,特别是新一届领导人、新一届政府执政以来,其实有很多变化。比较明显的变化就是增长实际上在下降。中国的体制,中央增长的目标需要借助地方政府对整个经济产生的影响,所以必须要去看地方政府在这个过程当中的行为发生了什么变化?从省级数据和地级市的数据、各省GDP目标的变化,固定资产投资增长的变化来看,在新一届领导人执政以后,所有这些指标地方政府层面上,无论是省级还是地级市的目标都做出了非常明显的、持续地下调。这是一个比较有意思的现象。如果换一个测量或者测度,比如把固定资产投资增长目标减掉GDP增长目标,如果是投资驱动,投资增长应该快于GDP的增长。所以(我们)做了一个模型,过去五年这个差距大幅度缩小,换句话说投资增长率越来越靠拢GDP增长率。这个现象怎么解释,当然这背后有很多故事,可能需要从中央政府贯彻增长目标的考核指标发生了变化。地方政府层面上被考核的指标显然在过去五年发生了实质性的变化,淡化GDP的增长,特别强调环保。今天做的这个研究是看环保考核引入到地方政府层面以后,是否可以帮助我们来解释这个现象。
我们首先做一个实证的识别,来验证观测到的现象和环保考核是否有关系,并考察过去五年中央政府在经济发展方面上执政理念是否发生了变化。我们定义growth_gap为一个省的增长与不包括它在内的其他省的平均增长目标之间的差距。 如果过去的增长是投资驱动的,一个省增长低于平均值,通常会加大投入投资力度,这个效应是否存在?我们引入虚拟变量post度量2013年前后的变化。2013年新政府上任,2013以后这个效应是否还存在?我们用Pollution_gap这个变量衡量一个地方的污染与平均污染水平的差。比如说水污染比平均污染是更严重,如果更严重地方政府是否关心这件事情?考察2013年以后地方政府是否更关注污染还是完全不关注污染。我们用回归来进行验证。增长差距在省级层面都是显著为负,如果增长低于全国平均水平一定会加大投资力度。被解释变量是投资占当地GDP的比重,这样可以看到投资驱动的机制是存在的。但是如果把2013年虚拟变量放进去,2013年的情况从过去显著为负都转为显著为正,表明这时如果增长比其他各省平均增长低,已经不会再加大投资力度,地方政府的投资对增长并没有做出特别明显的反应。如果用水污染来度量一省跟其他省平均污染力度的差距,如果污染比其他省更严重,在过去的投资驱动机制下,地方政府并不关心(都不显著)。2013年以后显著为负,表明政府开始非常关心缩小污染的差距。这个实证分析给我们基本的检验,新一届政府上任以后的发展理念从中央到地方政府层面上的贯彻路径是很清晰的,而且它确实能够让地方政府产生相应的调整。
我们还进行了稳健性检验,把数据分成2013年之前和2013年之后。2013年以前的追赶效应,GDP缩小的效应是存在的,污染不显著;2013年以后发生了变化,地方政府又要考核污染、考核环保,所以对投资驱动增长就不是那么的关心。我们把污染指标换成空气污染,结论是依然稳健的。在这种情况下,就需要去想这个背后的机制到底是什么?有没有办法写出一个模型来刻画这个机制,通过参数校准来模拟机制的情况下,是否会发现地方政府对中央政府的发展理念变化做出调整,这样的结构反映在经济的发展层面上,是否会出现在统计经验上所看到的结果。我们采用随机动态一般均衡,在这个模型中引进两个地区,这两个地区有一定外部性,每一个地方政府都有家庭和企业,里面最重要的机制是政府之间是竞争的,也是很典型的刻画中国的案例。地方政府的的行为方面我们用两个参数了刻画地方政府之间在经济增长方面的竞争。一个地方GDP增长如果小于平均增长存在追赶,所以需要加大投资力度。但是投资会带来一定污染。类似地,在污染层面上,我们引入另外两个参数来刻画地方政府在污染方面的竞争。把这个机制刻画出来,开始校准这些参数。我们有很多参数,有些参数是回归当中的参数,有些参数来自文献当中,是大家通常有共识的。校准参数后就可以做模拟。考虑这两个经济,第一个地区和第二个地区,假设第一个经济遇到外部正面的冲击,比如技术进步,它的产出增长就会上升,消费增长,政府投资也会增长,投资也会上去;在竞争机制下,地区二也会类似,要通过投资驱动来追赶增长。
由于地方政府之间是竞争的,它会放大每个地区,特别是第二个地区作出的反应,如果不考核GDP,中央对地方不考核GDP时,第一个地区的产出增长就没有那么多,GDP的增长就没有那么多,消费会多一点,投资也不会有那么多。当然对污染来说,相对考核GDP来讲,如果不考核GDP,污染会下降。第二个地区也是这样,如果不考核就不会有竞争,这个时候消费不会有太大变化,政府投资也不会有变化,固定资产投资也不会有变化。所以中国最典型的经济发展机制就是地方政府之间有攀比,所以在这种情况下,一旦中央政府改变了对地方政府考核的指标,现在不考核GDP,现在考核环保,在这种情况下模拟非常有意思。模拟结果告诉我们GDP增长会在2010年左右下降,我们是2005年考核的,GDP的增长当然就下降一些,消费会上去一些,政府投资也会下来,固定资产投资也会下来,污染也会下来。第二个地区在这样的情况下也类似,但它没有第一个地区那么快。我们想来刻划在中国地方政府之间是有攀比竞争的情况之下,中央政府的发展理念甚至于发展目标的贯彻就变得非常重要,它是借助于地方政府做出这样一些反应来实现这样一个增长理念或者增长目标的贯彻。实际上过去这些年,中国的GDP目标值,各个省制定的GDP增长目标差不多也是在2013、2014年以后突然降低,各个省的增长目标值都是在各个省的两会当中确定的,比全国的两会都早。全国两会上,全国的GDP增长目标也在下降,实际上看地方政府两会开的早,定的目标为什么越来越低,当然受到前一年全国两会制定目标调整的影响,更重要的是因为这样一种变化借助于地方政府彼此竞争的机制会放大。现在,环境保护显然已经成为共识,当然还没有更多的证据来证明现在环境的状况是否在过去五年有巨大的改善,或者说整个社会福利是否有巨大的改善,但是已经看到GDP的增长在目标层面上已经大幅度地持续调低了。在这种情况下紧接着还需要去讨论的问题有,第一,我们是否处在环境和经济增长的库兹涅茨曲线的左半段,如果是左半段,对环保的要求提高了以后,特别是在考核指标提高权重以后,GDP的增长率会下来。可能现在还没有到这样一个阶段,因为没达到阈值之前,污染和GDP增长是同步的,在这种情况下要牺牲更多的增长来维持环境的改善,但这个是否可以持续?第二,现在这样一种做法要对它做一个评估,社会福利到底有没有持续性改善,这方面还需要进一步研究。第三,紧接着还要继续做的就是,如果环保在家庭层面上对效用有比较大的影响,污染有更大的影响,现在这样一种做法会改变,我们不清楚在多大程度上对冲掉社会福利改进,如果不改变考核指标,靠罚款是否可以来达到同样的改进程度?这都是后续需要进一步研究的。谢谢大家!
(本文为速记实录,未经演讲者审核)