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徐佳君:中国引领的开发性金融全球复兴亟需原创性发展融资理论
开发性金融对大家来说可能不是一个很熟悉的概念,中国的国家开发银行、世界银行就是开发性金融的代表。今天我想我的发言最核心想传递的一个核心观点是:中国正在引领全球开发性金融的复兴,而这亟需原创性发展融资理论支撑。我的演讲分为四部分,首先呈现开发性金融为什么在全球复兴。第二部分主流经济学关于开发性金融的解释存在哪些局限。第三部分新结构经济学为研究开发性金融进行理论创新提供了新的契机,最后为了能够实现这样的理论创新特别需要有第一手的数据,所以我想在最后跟大家分享北大新结构院团队正在建立的全球第一家开发性金融的数据库,我们的进展以及下一步研究计划。
首先,开发性金融机构正在全球范围复兴,这个复兴是中国引领下产生的效果。首先想看一下中国自己的国家开发银行,中国是有三大政策性银行,有国开行、进出口银行和农业发展银行。这张图向大家呈现的是全球总资产排名前十的十家银行,既包括多边的,也包括国别的,红色标注的是中国的三家政策性银行,可以看到排名第一是国开行,在2018年总资产是2.3万亿美元,这是一个什么体量?美国最大的银行,跟它的体量大概相等,如果跟其他开发银行相比,世界银行(右边数倒数第四个),我们国家这一家国开行的体量大概比世界银行和亚开行、非开行、拉美开发银行区域性银行总和还要多得多。我们的政策性银行,尤其是国开行,在中国过去工业化和城市化过程当中扮演着很重要的角色,随着“一带一路”的发展,国开行也在成为中国非常重要的对外投资行,对非洲和拉美地区的开发建设具有重要的作用,这是在国别层面。在国别层面,在中国引领下,相继成立亚投行和金砖发展银行,这个趋势不仅是中国在如火如荼地推进开发性金融,同时发现很多发展中国家,包括非洲的尼日利亚、尼泊尔等等都在纷纷成立或者正在准备建立开发银行,这个趋势不仅在发展中国家看到,在美国、英国等发达国家也可以看到。英国政府,我们觉得它是传统的非常自由的市场,它在2014年前后成立了全资国有专门服务于中小企业的开发银行。当前开发银行正在全球范围内复兴。我这里用的字眼叫复兴,再度兴起。跟大家解释一下为什么是一个再度兴起,它第一次兴起在什么地方。这里呈现的是当前存活的开发银行它的成立时间基础数据点。可以看到,开发银行的第一次兴起是在二战以后,二战以后很多发展中国家获得政治独立后特别希望能够实现他们国家的工业化,所以他们的政府纷纷成立了开发银行,那个时候正好是发展经济学的第一波发展思潮,拉美学者倡导结构主义,政府要在经济过程当中扮演不可或缺的角色,这个趋势在80年代有点停滞,强调政府退出经济不能干预经济,要让自由市场发挥重要作用,所以很多开发银行在那时纷纷被关闭或者被商业化改制。二战以后开发银行经历过兴起到衰退到现在再度复兴态势,在实践当中开发银行扮演非常重要的角色,在主流经济学研究却在很大程度上忽视了关于开发性金融的研究。如果打开一本金融学的教科书,在里面往往谈到商业银行和资本市场,关于开发性金融的研究是寥寥无几的,如果看一下经济学的顶级西方的英文期刊,JDE在99年有一篇文章探讨为什么探讨开发银行,这是一个理论的处女地,为什么有这个理论空白?在80年代新自由主义的思潮下,他们天然认为所谓的开发银行就是政府干预金融体系的一种方式和手段,政府失灵比市场失灵后果会严重,开发银行肯定会导致的是这种资源的错配或者是政治的寻租腐败。世行的报告映证的主流观点,纵观历史上几乎没有看到特别成功的开发银行,为什么会失败?因为这些开发银行的治理很差,为什么它们治理差?因为他们所在的国家制度很腐败、制度很落后,这就带来一个悖论:往往我们落后的国家低收入国家,往往国家层面的治理是比较落后的,是否这种发展中国家就不应该建立这样的开发银行?所以围绕从主流经济学观点出发,我们会认为我们不应该建立开发银行,但是主流的经济学如果把这个理论跟现实中的实践对照会发现主流经济学有很多无法去解答的迷失。首先第一个迷失,纵观看一下历史就发现并非所有开发银行都是以失败告终,我们看到是有成功的先例,比如韩国的开发银行成立于1954年,在韩国它从低收入进入中等收入进入高收入,在整个产业升级过程中扮演非常重要的角色。所以说并非所有的开发银行都是失败的,这是第一个他们没法解释的迷失。第二个,不见得国家治理差就没法建立一个良治的开发银行,我们团队第一手资料发现,虽然有些国家腐败指数很高,即便国家腐败指数很高也可以建立起有强烈自主性的开发银行,巴西开发银行就是一个很好的例子,它是一个非常专业主义的,它是可以对它的行长说不,如果他的行长带领一个有政治关联的企业提供贷款,它是可以说不的。这些迷失是主流经济学并没有给出很好的答案。正是因为主流经济学在开发性金融存在失语,特别需要让这次开发性金融复兴的时代浪潮下面有原创性开发金融理论能把开发性金融潜力发挥出来。这是一个理论新结构经济学可以发挥功用的地方。新结构经济学在强调市场和政府的作用中并不是一边倒,而是强调有效市场和有为政府要协同并进。其实开发银行在一定程度上政府利用政府工具解决发展问题,开发银行依托主权信用在市场开发债券融资,同时也不是给赠款,是通过金融手段来确保企业慢慢有自生的能力。同时新结构经济学在研究金融结构时特别强调,我们研究发展中国家金融结构不能完全照搬发达国家,或许美国、英国资本市场很发达,但是不见得作为后发展过程要去发展资本市场,要看自己产业结构是怎么样,要看产业结构中的企业融资有什么样的特征,怎么样建立与融资需求相适应的金融安排,这对我们更客观地从正面看待开发银行提供新的思路,而且新结构经济学特别强调要用动态视角来看待开发性金融的使命、定位和制度设计。比如对于中国来说,虽然国开行在中国过去城市化和工业化当中扮演非常重要的角色,但是现在已经不是短缺经济,基础设施很多都已经建得非常好,当我们国家在未来“十四五”期间如果进入高等收入经济体随着发展阶段的提升,国开行下一步使命何在、将何去何从?这是需要在理论上面能够有一个很好的深入的探讨,对实践给出一个新的方向。新结构经济学给我们提出这个可能和契机,沿着新结构经济学思路可以探讨开发性金融的问题。第一个问题是什么问题,什么是开发性金融,核心特征是什么?第二个问题是为什么问题,为什么需要政府来干预金融体系,在政府干预金融体系的方式是多种多样的,开发性金融机构作为政府干预方式相比于其他建立产业基金,委托国有商业银行来做政策性业务比较优势在什么地方?第三个问题是关于开发性金融有成功有失败,其背后成与败的原因是什么?最后是可以落实到制度设计上面,对为什么这个问题有很好的解答,可以在提出很多关于开发性金融机构怎么样与时俱进地把自己的制度设计做好,这包括使命定位,也包括融资结构,资金从哪来,也包括金融工具以及金融监管等等。就在我的班上有很多来自尼日利亚、加纳、乌兹别克斯坦的同学,他们的国家政府正在建立开发银行,但是他们作为实践者很大的困惑是理论上面关于这块的研究太少了,他们去建一个银行是去建一个一般使命的银行还是做促进出口要一个专门的使命,融资来源是发行债券还是政府给一定的转移支付,在经营上是否像商业银行一样等等具有理论意义和实践意义的重大问题上值得我们去深入研究。
为了把这样一个理论研究向深处去推进,我想第一手数据是非常重要,主流研究非常少,没有给出什么是开发性金融,全球有多少家开发性金融机构等基本问题,我在北大新结构院带领团队正在建立全球第一个开发性金融机构数据库,界定什么是开发性金融机构,这是一个概念性问题,花了我团队接近两年时间,对于开发性金融机构反复思考其核心问题,开发性金融机构的最本质属性是什么,是什么让它区别于其他制度安排,对此提出五个识别标准,只有当一个制度安排同时满足五个识别标准时才把它界定成开发性金融机构。第一个标准首先要有独立的法人地位和财务报表。这个是可以让我们跟一些政府的信贷项目能够把它区分开来,比如在美国有很多助学贷款、住房贷款,通过美国政府来完成的。第二点你要使用金融工具,这些金融工具确保把资金收回来保持运作可持续性。三是资金来源不能紧紧依靠定期财政援助。四是要以公共政策为使命,这是区分于有些国有商业银行会做政策性业务,但并不是以它为使命,对于他们来说是政策负担。最后享有政府资助。开发银行是政府的发展工具,要由政府发起。围绕这五大标准,我们团队在过去做了非常多系统工作,系统识别了全球500多家开发性金融机构,开发性金融机构也遍布全球各个地区。这里呈现的是关于使命的分类,会发现对于那些可能在市场无法有效满足的部门,开发性金融是他们发挥作用的地方,比方说农业、中小企业、住房、基础设施,这是他们要发挥作用的地方。进一步也包括我们发现一个非常有意思的现象,如果看一下开发银行在金融结构中的权重,随着不同发展阶段呈现一个有意思的倒U型结构,背后的机理是什么,非常值得深入研究。
最后分享我们团队围绕开发性金融数据库开发的报告,今年11月份我们团队跟开发署和联合国开办全球首个开发性金融峰会,会给出第二次报告是对识别标准的完善以及第三期报告国别开发银行的分布,这是我们团队的一小步,希望更多同仁加入我们的团队,来真正一起实现中国引领的开发性金融的复兴,能够有自己原创性的发展融资理论。谢谢大家!
(本文为速记实录,未经演讲者审核)