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范子英:减税的风险
税收已经成为一个显性的词汇,很多关于税收方面的宣传和知识,特别是不论哪个领域的学者研究中提到的政策建议,最后都有一个和税收相关的,反正消费不行要减税,投资不行要减税,出口不行还是要减税。但是有两个问题仍有待回答,一是不知道减税之后有没有效果,二是减税后不知道会带来什么新的问题。回顾近三年较大规模减税,我今天讲三个问题:一是2018年新一轮减税是怎么形成的,这当中有一个特别长的争论,中国从1994年到2018年的24年间,在税赋方面都没有做出调整,这个共识怎么形成的。二是这一轮减税有没有达到它的预期效果,其实这一轮减税离它刚开始的目标相差甚远。三是这个减税带来什么新的问题。我把这些年中国关于税收特别是减税政策的官方表述做了一个梳理,从20世纪90年代开始一直到今天。
因为中国20世纪90年代前和90年代后的财政情况有着较大的区别,在80年代财政部长是特别不受欢迎的职位,当时的财政特别穷,财政每年的工作就是向地方借钱。我记得当时向上海借70亿,借之后从来没有还过;80年代财政从来没有钱;90年代分税制才改善了中央的财政状况。中国从20世纪90年代中期到2000前后,财政改革不断强化了财政的吸取能力,十五大提高了财政收入占GDP的比重;2008年结构性减税;在中央经济工作会议上,2013年提出稳定宏观税负。一直到差不多到2016年之前中国整个决策层对减税都是不赞成的,且并没有强调降低宏观税负。一直到2016年的中央政治局会议,才正式提出要开始降低宏观税负,并给出了一个方向性的方针。
所以大家对照以下每一个改革阶段,以及每一个阶段所对应的具体改革:所得税并轨是在2007年,为什么这个时候要优化税制?农业税费的改革又是优惠税制,中国20世纪90年代是一个惩罚投资征税制度,后来营改增。2016年正式提出实质性减税,小微企业的减税。减税,减什么税,降低宏观税负,中国税收结构非常集中,中国每年政府税收里面有40%来自于一个税收叫增值税,这个税种对中国太重要了,要减税就是要减一个税。2018年把基准税率由17%降到16%,两年里面降了4个点相当于降了25%,这在中国改革开放历史中前所未有。把改革的名字叫做实质性减税降费,说明国家让了很多钱出来,很多改革相对比较缓和,不可能对国家财政收入影响那么大,但是增值税改革的影响是非常大的。在减税之前其实国家有一个预测说改革之后大概减2万亿的税收。实际上,当2020年回顾整个2019年减了多少税,我们发现居然多减了,实际减了2.3万亿的税收,这是特别大的差距。
为什么中国在2018、19年能做这件事情?这是一个重要阶段性特征,以往都讲过,但是以往都不敢做。为什么18年敢做这件事情,因为有个特殊的背景,2015年开始有结构性改革,其中三去一降一补,降成本是跟减税直接相关,企业有很多成本,2015年前提出要给企业降成本。企业成本有劳动力成本、融资成本、物流成本等等,后来盘算下来,发现政府为企业降成本唯一能做的就是降低税负成本。我们国家固定资产投资,民营企业固定资产投资在2015年相当于在2013年水平的基础上下降了一半,所以很多改革希望企业能够增加投资,这是第一大背景。第二大背景是2017、18年中国财政状况突然改善了。这张图中间那条线是中国每年GDP的数据,上面一条线是中国税收每年增长速度,绝大多数年份税收增长的速度快于GDP的增长速度,这在财政上叫做中国税收的超速增长之迷,每一年都很高,最高的是07年,这一年税收涨了32%。下面多加了一条线是中国工业品出口指数PPI,上面那条线跟下面曲线的趋势完全一致:PPI正,整个中国税收涨得特别快,PPI负税收就下来。这是中国前20位交税最多的三类企业,两桶油、烟草、酒厂以及资源能源型企业,前20位基本这样,后20位的中国小微企业每年基本不交税,你给小微企业减,它还是不交税,大企业都是垄断性企业本身的市场地位就很高,也不需要减税政策为它融资,整个减税就不可能看到效果,因此减税落地了,但是没有生根。
减税的风险是财政收入的降低。这是疫情之前的数据,疫情之后数据变得更加糟糕。北京和上海2019年财政收入基本上为0,这个0还是地方付出很大努力才达到,实际上是负增长,真正收入下滑的都来自于发达地区。如果大家关注中国财政收入,发达地区是给中央作贡献最多的地区,这些地区都是0增长或者增长比较慢,预计2020年的财政收入是非常悲观的。这个减税带来严重收入减少,每个部门都在砍预算,砍了就会有新的问题。这个减收如果分政府层级,越减问题越大。省里面把全省最好的企业拿走一部分,市里把全市最好的企业拿走一部分,留下的是不太好的企业。2020年减税降费减的是小微企业,比如湖北的小规模纳税人增值税原来是3%,今年是免的,不是减的上级财政收入,减的是基层财政收入。
因此,真正的问题在基层,很多地方发不出来工资,这是特别大的隐患。另外,今年会有非常多的收费,很简单是因为正规的财政收入保障不了,所以需要非正规手段。这是2018年的数据,前9个月财政收入是正的,非税收入下降。今年一定要遵纪守法,我不知道在武汉怎么样,在上海骑自行车逆行都会被罚款,以往都不会。因为所有财政收入非常紧张,不得不用新的办法收集财政资源,企业也一样,在今年需要遵纪守法。此外要讨论的是债务风险,债务风险很明显,一个政府不可能既减税又控制债务风险,同时实施积极的财政政策,当中国实行实质性减税政策,经济下行的压力又迫使财政政策必须放松对财政的控制,导致很多债要慢慢累积。在现有政府债务中,有些债的风险比较低,有些债的风险比较高,这些高的分布在债务比较多的地区,这是也是经济中特别大的隐患。
最后我们展望一下未来。中国财政讲究税收的重要性,中国全口径的政府收入占GDP比重差不多30%,其中税收只占15%。税收占整个政府收入的比重不到一半,不到一半再去降是不好的。税收在所有政府收入中是最透明、最确定的,在筹集政府收入时这个成本也是最低的。当然会有专家说收入不行就压支出,什么叫压支出?压支出就是改革政府,这是在短时间内是非常大的挑战。税收是法治的,为了减税,其实中国已经没有普惠性减税的空间,中国现代税率处于世界中间水平,即没有比别国高很多也没有比别国低很多。现在中国财政很困难,再进行大规模减税财政肯定吃不消,我们从来就没有普惠性减税,所有减税都是结构性,结构性减税才是减税的大道理。最后真正要减的是把原来属于企业的还给它,把政府欠企业的还给企业。中国交增值税是销项减进项,这个改革推进的非常慢,2018年推了,2019年仍在推但非常保守,中国有3—5万亿的钱是政府欠企业的。按现有预算安排短期解决难度很大,需要逐步把这部分钱返还给企业。这是很合理的改革方向,且这个跟所谓的创新发展是相关的,即越创新性的企业政府欠它的钱越多,这就要在税制上做进一步完善。
(本文为速记实录,未经演讲者审核)