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马光荣:激励、平衡与风险分担:中国经济增长的财政动因
接下来我要报告的题目是比较小的题目,是最近在写的一篇论文,题目是财政联邦制中的激励、风险权衡。中国过去几十年高速经济增长是人类发展史上的一个伟大奇迹,支撑中国经济增长奇迹背后一个非常重要的制度性改革就是把激励做对了,计划经济时期很多激励是不对的,改革开放以后把激励做对了,比如在农村实施了家庭承包责任制,把农民的激励做对了,城市里面国有企业,通过国有企业改革有效调动企业家和工人的积极性,包括在中央和地方关系当中有效调查地方政府的积极性。中国是一个面积和人口双重意义上的大国,所以一个好的中央与地方关系是至关重要的。早在1956年毛泽东同志在论十大关系的文章当中有一个关系论述中央与地方关系,他说中国面积这么大、人口这么多,所以不能完全照搬苏联式的高度集中的经济体制,需要发挥地方的积极性,有中央和地方两个积极性总比有一个积极性要好,在改革开放之后,财政体制一个非常大的优势,中央通过在财政向地方放权让利,有效调动地方积极性,特别是在财政收入分成上面,从80年代开始中央就给地方较大的财政收入分层,90年代分税制改革之前,地方税收分成能达到80%以上,分税制改革以后尽管有所降低,但是现在地方占比税收达到55%,如果再把土地出让金、社保费这些不纳入公共财政预算的钱也算进去,地方收入占全国的比例也达到65%,跟其他大国相比仍然是在财政收入上非常分权的过程,通过这样的制度有效调动地方政府积极性。作为一个发展中国家,我们的税制结构主体是生产性税种,比如增值税、营业税和企业所得税,这是最大的几个税种,而这几个税种在税收金额分配上很大的特点是,这个企业在哪里生产,这个税就可以很大比例留给生产地,所以在以生产性税基为主要税收分层的模式之下,如果给地方政府一个高的收入分成率,地方政府就会有非常大的积极性去招商引资、去推动当地的生产发展,他们这个时候才能通过投资的增长和生产的发展获得比较大的收入增长,这是在财政体制上把激励做对的一个至关重要的关键制度因素。这一篇文章实际上站在这个理论基础之上做细化研究,第一个细化瞄准问题是如果激励是至关重要的,那么应该给地方政府更高的税收留成率,但不是越高越好,激励太高之后必然有代价,代价背后有很多方面,这篇文章回答一个代价是给地方政府更高税收留成率的话,尽管会提高他们的激励,但让地方政府处在更高的风险上,文章另外想回答一个问题是,在过去几年做的工作侧重了中国省以下税收分成的安排,中国尽管中央和各省之间税收划分是统一的,但其实省以下省市县政府的税收划分分配规则是各省自主制定的,可以看到每一个省份的税收分成模式都各不相同,这是出自07年财科所老师写的一本书,里面对各省当时财政收入划分进行了详细调研。除此之外可以看到不仅各省之间有差异,同样一个省份也经常进行改革,比如以山东省为例,郭树清在任山东省省长时对山东省省以下财政体制进行了改革,又过了几年山东省又进行了新的省以下财政收入划分体制改革,每个省份经常会变动它的分成规则,这是以增值税为例,每个省各不相同而且经常变,如果把东中西部地区的省份做一个对比,我们计算了这三大地区里面基层市县政府最终到底手下留成多少税,对于一个地级市而言,当地所产生的所有税当中要交给中央、要交给省,交完之后留给市以下政府我们叫做市县留成率,基层市县政府东部拿到56%,中部大概50%,西部大概是45%,通过这个比例能看到东部的地市级政府明显拿到更多,按照激励理论当然在发展经济上也具有更高积极性,相比之下西部比东部低10个点,招商引资率比东部小很多,这是东中西部三大对比。我们回答第二个方面问题,为什么各省之间在税收留成率方面有非常大的差异,而且会随时间变动,背后理论指向如果一个地方给激励太高必然有成本,代价太大当然使得省份在决定最优税收留成率时会选择适当不要给地方那么大的激励安排。我们想从风险角度来去进行论证,当然怎么样去解释激励的代价或者有些省份省与省之间激励的模式不同,其实有很多理论,除了激励与风险之间的权衡,还有一个自然权衡激励与平衡之间的权衡,所谓激励与平衡之间的权衡,一个省面对下面地级市,有10个地级市,之间经济差异非常大,省政府有非常大职责去进行地市之间的财力再分配。湖北省是武汉一枝独秀,对于湖北省份需要武汉市向省政府多进贡一些,省政府才有比较多的财力去支援其他地级市,在激励与公平之间自然是有权衡的,当然这也是效率与公平之间的权衡,也可以看到94年分税制改革之后,中央调高了自己集中财力,地方留成财力比例下降,中央进行分税制改革之后多出来的钱主要用于向中西部地区进行越来越大规模的转移支付,实际上这就是激励与平衡之间权衡的逻辑。
除了激励与平衡之间的权衡外,我们想从另一个角度,激励与风险分担之间也会有一个权衡,背后道理非常简单,站在微观经济学里面讲的委托代理理论激励模型有一个基本权衡,就是激励与风险之间的权衡。在这个模型里面,上级对下级,如果给下级留成率,上级是委托人,下级是代理人,税收留成率是上级和下级签的工资合同,干得好会给你奖励,但是上级必须要给下级一个底薪,不仅是中央和地方之间是一个委托代理关系。委托代理理论最早源自于研究企业内部上级跟下级之间是委托代理关系,公司员工和老板是委托代理关系,如果中央和地方之间签订工资合同是这样子,R=R0+S×T,R0是底薪,S×T是奖金部分,其中T就是当地产生总税收。上级会跟下级签订什么样的合同?上级可能会跟下级签订两种合同,第一种低底薪高激励,第二种合同是高底薪低激励,现实企业中企业和销售员之间签订的合同各不相同,实际上差异主要体现在这里,是底薪高占比大还是奖金占比更大,在这里面如果奖金所在比例大,奖励额度大,当然让销售员更卖力,此时销售员所面临的不确定性会增加很多,因为销售员可能尽管很努力,但业绩实际上还取决于外部的环境,今年新冠疫情下销售很不好做,如果工资主要是奖金,那么我的收入将会大幅度下降,我可能根本不会在这个行业干了,为了留住你,为了让你能够干下来,或者这里面上级为了让下级完成公共服务职能,必然就面临这个权衡,进行一个高激励还是低激励,通过这样的模型自然衍生出来的一个结论是什么?如果一个地方或者一个国家的风险或者不确定性越来越大,就像五中全会预测接下来不确定性会更大,在这样一个外部环境之下,上级跟下级之间就不能太多依靠激励,我得保证你有一个基本底薪,即底薪占比比较大,能够让你活下来。所以这个理论的基本预测就是一个地方波动性越高,地方能拿的留成率就越低,而底薪那一部分就会比较高,这样一个想法实际上不仅是我们通过理论当中的观察,我们在看很多省份的财政体制文件当中其实对此也有明确的表述。比如山东省长郭树清当时2013年山东财政体制改革当中就有一句话,要形成利益共享、风险分担、分税分层财政分摊体制,利益共享地方发展得好通过给你高的留成率会让你有激励有积极性,此时如果分享率太高会让地方承担太大的风险,所以接下来又要保证省与市县共同分担经济形势税收变化带来的减收风险,在理论模型基础上做实证检验,实证检验结果不出意外验证了我们的假说:一个地方财政收入波动率越高,基层市县政府能拿的留成率就越低,做的稳定性实验也是支撑我们的结论,这个研究有以下几个贡献或者跟以往的文献进行对话,首先可以跟两个理论文献对话,同时第三个是现实政策上的启示。
一是跟什么理论可以对话?跟财政分权理论对话。在财政分权理论当中,20年来大家的共识是中央和地方之间的财政安排蕴含着激励机制这样一个很重要的因素。但是在文献理论里,大家没有考虑既然中央与地方之间财政分成蕴含激励机制,有风险分担成本,但是以往的文献没有对此进行考虑。
二是在激励和委托代理当中提出这一想法基础来源于对企业的观察。而我们其实可以看到企业组织上级和下级之间的激励,政府组织也是上级和下级之间的激励,这样一个研究从政府角度而言也支撑了既有的激励理论,给它提供了证据,在中国的背景之下这个证据提供是最恰当的,政府组织尽管要上下级委托代理,跟企业组织之间最大的不同是企业是单目标,需要销售额更大更赚钱,而政府目标是提供公共服务,同时要经济增长,又要社会稳定,又要环境保护,它的目标多元化。但是为什么在中国可能激励了风险分担是非常重要的。在中国过去几十年来非常重要的特点是地方政府很重要,或者中央政府也很想让地方政府从事的目标就是做大生产、做大经济蛋糕、追求效益、有更大的财政收入,相比其他发达国家我们的政府目标相对比较单一,更加跟企业运作模式有相同之处,在此基础上我们也考虑了最近十八大之后,中央给地方的目标除了单一的经济增长,做大经济和财政的蛋糕之外有了更多的环境、稳定、民生方面的蛋糕,在此基础上论证了如果其他方面的目标越突出,刚才所讲的激励与风险分担之间的权衡关系会变弱一些。这是理论上的对话。
这个研究从现实政策意义上也是有一定意义的。在几年前给财政部和世界银行做了一个课题,财政部也很关心当前财政体制改革面临的一个很大的疑问,中央和地方之间的财力格局是要保持现在这个样子,还是中央更集权一点,还是反过来要给地方更大的留成率,当时我给它提的各种各样建议,现在文章所蕴含在考虑中央和地方之间税收留成率需要考虑外部环境面对的不确定性与否,如果不确定性加大,简单加大地方激励不一定起到很好的效果。过去几十年来世界银行机构给各国财政体制提的建议是你们要更加分权,让地方有更大的税收留成率,简单提这样的建议不考虑发展中国家面临的外部风险波动,可能会让发展中国家更加悲惨。谢谢大家!
(本文为速记实录,未经演讲者审核)